di Francesco Inguanti
Nei giorni scorso si è svolta a Terrasini la manifestazione: “I media della CEI … insieme per passione”, nata dalla stretta collaborazione tra l’Associazione “Così, per… passione!”, la diocesi di Monreale, attraverso l’Ufficio per le Comunicazioni sociali e con il sostegno del Comune di Terrasini, dell’Assessorato regionale dei Beni Culturali e della Identità siciliana, e le testate giornalistiche di Avvenire, TV2000 e inBlu Radio e SIR – Servizio Informazione Religiosa, che sono i media di riferimento della Conferenza Episcopale Italiana,
Ad essa ha preso parte anche Cesare Mirabelli, Presidente emerito della Corte Costituzionale e attualmente Consigliere generale presso lo Stato della Città del Vaticano. A lui abbiamo posto alcune domande.
A fine luglio lei ha espresso perplessità sulla la proroga dello stato di emergenza definita dal Presidente Giuseppe Conte “una scelta obbligata basata su motivazioni tecniche”. A distanza di quasi due mesi che giudizio dà di questa decisione?
Bisogna fare riferimento ai principi per valutare condizioni, e starei per dire legittimità, di assunzioni di poteri straordinari. Tutto si fonda sulla legge sulla Protezione Civile, che immaginava l’esercizio di poteri straordinari per eventi ai quali eravamo abituati come i terremoti, le alluvioni, ecc., cioè fenomeni che interessavano un’area circoscritta del Paese.
Ed invece?
La novità è data da una epidemia che non è circoscritta, ma è diffusa su tutto il territorio nazionale. A questo primo elemento ne va aggiunto un secondo. Gli interventi sono stati molto incisivi per l’oggetto che hanno avuto: limitazioni di diritti costituzionali, libertà di movimento sul territorio nazionale, obbligo di rimanere chiusi nelle proprie abitazioni, salvo alcune eccezioni; e poi limitazioni alla libertà di riunioni e inizialmente anche una incisione, molto forte, forse eccessiva, alla libertà religiosa e di culto, giustificata forse dalla preoccupazione determinata dalla novità e gravità del fenomeno Perciò le osservazioni che si possono fare non vogliono essere una critica alla gestione dell’emergenza.
Che cos’è emergenza in un caso come quello che stiamo attraversando?
Emergenza è una parola che significa non ordinarietà e neanche straordinarietà. Una situazione è eccezionale quando emerge, appunto, si manifesta in modo non previsto, difficilmente fronteggiabile, e non può che essere circoscritta nei tempi, nei luoghi e nei contenuti. I Diritti costituzionali come diritti fondamentali non possono essere annullati. Il nostro ordinamento non prevede quello che con un’altra espressione troviamo in altre Costituzioni, cioè lo stato di eccezione, la sospensione dei diritti costituzionali in presenza di situazioni eccezionali.
Vi sono casi previsti in altre Costituzioni?
La Costituzione tedesca lo prevede. La nostra Costituzione prevede solamente lo “stato di guerra” nel quale il Parlamento può attribuire al Governo poteri specifici, determinandone però il contenuto. Quindi la centralità del Parlamento, rimane il luogo della rappresentanza. Ma anche il Parlamento non può sopprimere diritti fondamentali; possono esserci limitazioni e la Costituzione lo prevede espressamente nell’art. 16 relativamente alla libertà di circolazione, ma con una deliberazione che sia legislativa e di carattere generale, non particolare, rispetto cioè a categorie di persone o altro, e sempre in un’ottica circoscritta.
Ma in questo caso è in ballo la salute di tutti. Quindi?
Quindi è una linea di bilanciamento di diritti a tutela in questo caso della salute individuale e collettiva. La salute è diritto fondamentale della persona e interesse della collettività. Il problema è che i Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri sono Atti amministrativi, sia pure di carattere generale, con un contenuto che è normativo perché prescrive comportamenti di carattere generale. Sono atti amministrativi non sottoposti alla firma del Presidente della Repubblica, che invece sui Decreti Legge esercita un primo controllo, riguardo alla esistenza delle ragioni di necessità e di urgenza, e seppure sommario anche sui contenuti che non devono contrastare con i principi costituzionali. Va detto anche che i Decreti legge sono convertiti in legge dal Parlamento e sono oggetto di un possibile giudizio della Corte Costituzionale. I DPCM offrono minori garanzie, come atti amministrativi.
Ma può prodursi allora una deriva autoritaria?
Occorre farne un uso molto prudente e non innestare il costume di uso da parte del Governo di poteri straordinari che in un contesto che se si manifestasse, Dio non voglia, secondo linee autoritarie offra per consuetudine uno strumento di compressione dei diritti fondamentali, attraverso l’esercizio di un potere meno sottoposto al controllo parlamentare.
Quindi il Parlamento non può nulla?
Attenzione: il Parlamento può sempre esercitare un controllo se esercita i suoi poteri perché ha il potere di indirizzo, il potere di controllo e alla fine anche un potere di sfiducia nei confronti del Governo. L’epidemia ha offerto uno stress test delle istituzioni e allora va verificato cosa c’è da fare perché lo stress test conduca a linee ordinarie prevedibili anche dalla straordinarietà.
Quali caratteristiche devono avere questi provvedimenti?
È evidente che provvedimenti di emergenza devono essere adeguati e commisurati alla situazione di pericolo e limitati nel tempo. Cioè non possono compiere atti che non sono legati all’emergenza, devono essere adeguati e proporzionali rispetto all’obiettivo che si vuole raggiungere. Ricordiamo che l’emergenza è un evento imprevisto, straordinario realmente esistente e non permanente. C’è uno strumento che l’ordinamento appresta per le situazioni eccezionali ed urgenti, ed è il più appropriato, quello dei Decreti Legge.
Cioè?
In caso di necessità e urgenza il Governo può adottare atti che hanno la stessa forza della legge e che il Parlamento riceve entro i 5 giorni dall’adozione e può o approvare o far decadere o non approvare. Del resto il Governo ha fatto largo uso dei Decreti Legge.
E il Parlamento a suo giudizio ha fatto tutto ciò che poteva fare?
In tutta questa vicenda mi sembra che sia stato un po’ timido. Però non bisogna contrapporre il Parlamento al Governo, che rimane un organo di derivazione parlamentare; ma certamente il Parlamento avrebbe potuto esercitare di più i propri poteri. Ad esempio avrebbe potuto istituire una Commissione straordinaria, che potesse seguire l’andamento della situazione con immediatezza e dare degli indirizzi senza espropriare il Governo dei propri poteri; avrebbe potuto controllare e quindi essere meglio presente senza espropriare il Governo dei poteri di gestione e amministrazione; avrebbe potuto esercitare meglio i propri poteri di garanzia.
Ciò vuol dire che la maggioranza è stata tentennate se non fragile nell’esercizio dei propri poteri parlamentari?
Lo direi nei confronti di tutta l’istituzione; sia maggioranza che minoranza parlamentare, perché anche le minoranze avrebbero potuto innestare procedure in tal senso. Lo direi con una espressione usata dalla Presidente della Senato Maria Elisabetta Alberti Casellati: se il Parlamento “non ha toccato palla” è anche una sua responsabilità. In altri termini se il Parlamento non ha toccato palla, ciò accade quando i giocatori decidono di fare melina. In conclusione: il Parlamento avrebbe potuto essere e potrebbe essere più incisivo. Anziché fare discussioni generali di contrapposizione potrebbe individuare singoli problemi, trovare un indirizzo e esprimere un giudizio sui singoli atti. Tutto questo non vuole essere una critica rispetto ad atti che avevano la connotazione di eccezionalità, possono aver presentato anche delle sbavature, ma serve a far tesoro dello stress test che si è verificato nelle istituzioni per individuare linee coerenti, ordinarie e misurate per l’esercizio di poteri che siano necessari per affrontare la situazione.
Le vicende più recenti hanno alleviato o aggravato questa situazione?
Si poteva usare uno strumento diverso: si poteva chiudere la partita a luglio quando era terminata l’efficacia dello stato di emergenza precedente e appena si fossero manifestate nuove situazioni adottare i Decreti Legge, tanto più che oramai gli strumenti da mettere in campo erano previsti, prevedibili, collaudati e perciò sul tavolo del Governo poteva esserci sempre un modulo da adottare con immediatezza. Il Governo si riunisce di frequente, a volte più di una volta a settimana. Nulla avrebbe vietato, nulla vieta e nulla vieterà che di fronte alla esigenza di provvedimenti urgenti adotti un decreto Legge.
Cosa c’è dietro questa che può apparire solo una discussione teorica tra esperti di diritto costituzionale?
Nello sfondo al di là di questa vicenda c’è una tendenza, non solo in Italia, di rafforzare i poteri dei Governi e vedere indeboliti quelli dei Parlamenti, Tutti i progetti recenti di riforma costituzionale in Italia hanno tentato il raggiungimento di questo obiettivo. È in questa direzione il tentativo di modificare in senso presidenziale o semi presidenziale il nostro sistema. Ma attenzione: ogni strumento ha in sé un elemento di crisi contraria. Immaginiamo ad esempio il semi presidenzialismo: ci può essere una contrapposizione tra Parlamento e Governo come si è verificato in Francia. Anche l’istituto della sfiducia costruttiva porta in sé gli stessi limiti: se il Governo perde di fatto potere e mordente che cosa accade se non si trova una soluzione di conseguenza? Diciamo che i meccanismi istituzionali non risolvono ogni tipo di crisi che è di carattere politica.
Lei vede in questa difficoltà del Parlamento una ulteriore deriva che può coinvolgere tutta la pubblica amministrazione?
Vedo il contrasto che si è manifestato più volte tra Stato e Regioni, fra Governo e Presidenti di Regione. Può considerarsi l’altra faccia del problema in un sistema istituzionale in cui ci sono più centri di decisione politica e amministrativa. Il principio fondamentale che dovrebbe operare è quello della leale cooperazione, previsto dalla Costituzione all’art. 120. Va detto che c’è un certo disordine in particolare nelle materie di competenza concorrente, che talvolta cela anche un conflitto politico tra Regioni e Stato.
Vede riemergere in questo conflitto una certa nostalgia di neo centralismo, soprattutto dopo lo scontro dei primi mesi tra Regioni e Governo su come affrontare l’emergenza sanitaria?
Ecco, una delle cose che Governo e Parlamento avrebbero potuto mettere in cantiere o avrebbero potuto fare. Una più chiara legge cornice per l’emergenza e per l’emergenza sanitaria in modo da individuare meglio chi e che cosa deve fare e stimolare così questa leale collaborazione che è essenziale. È evidente che anche occorre preservare un potere ultimo dello Stato, sempre attraverso meccanismi che ne individuino modalità di espressione e di procedurale raccordo con le Regioni di fronte a fenomeni come la pandemia. E del resto la stessa Sussidiarietà che è il principio di fondo può collocare a diversi livelli l’esercizio del potere in rapporto alla dimensione del problema.
In un momento così eccezionale ci si sarebbe aspettato che anche la burocrazia allentasse le sue spire mortali sul cittadino. Invece sembra che i pubblici dipendenti siano più preoccupati di prima. Perché accade anche questo?
Basta vedere come medici, operatori sanitari, ecc. da premiati ed elogiati adesso rischiano di essere messi sotto processo per eventuali carenze che si siano manifestate o per insuccessi di terapie che si siano verificati Di fronte a tutto ciò bisogna avere lo sguardo rivolto al futuro, fare tesoro anche delle criticità che pur senza responsabilità si siano verificate; significa anche fare attenzione ad un corretto e adeguato uso dei fondi messi a disposizione dalla Unione Europea; significa non recuperare dagli archivi o dai cassetti miriadi di progetti inattuati e frammentati, ma avere linee di programma che siano assi portanti per lo sviluppo futuro e utilizzare questi fondi, che sono straordinari e che in larga misura costituiscono un nuovo debito, saranno cioè i nostri nipoti a pagarli, con lungimiranza. Quindi vi è una doppia responsabilità nell’uso adeguato, e non solamente corretto, a ricreare condizioni di sviluppo e a superare vecchie storture, senza fermare l’attenzione alle piccole cose, molte giuste che dovevano esser fatte e che sono rimaste appese nel tempo.
Molti non comprendono perché di fronte alla difficoltà di aprire le scuole in sicurezza si debba ad ogni costo votare per le Regionali e per il Referendum. Si poteva trovare una soluzione più equilibrata?
Questo è un problema di organizzazione per il funzionamento delle amministrazioni. Sembra quasi dal dibattito cui assistiamo che il problema della scuola si risolva in quello dei banchi e delle mascherine, senza vedere i problemi di fondo della nostra scuola che sono: la formazione, l’abbandono scolastico, la formazione di post grado, i contenuti educativi. Lo stress test impone di inventare nuove modalità anche didattiche senza però accettare l’espulsione dalle scuole per far posto alla didattica a distanza La scuola è una comunità educante e una comunità non è fatta di monadi che si raccordano nei social. Così come l’università è Universitas cioè insieme di docenti e studenti. Sanità, istruzione e giustizia toccano tutte le persone e quindi le loro problematiche emergono con durezza in un momento di emergenza. Si misura anche su questo la capacità dell’ordinamento e dello Stato nel suo complesso di attenzionarli in modo adeguato
Anche il tema della libertà di culto evocato a marzo è ancora sul tappeto. La libertà di culto, di circolazione, di riunione sono libertà costituzionali che vanno bilanciate con il diritto alla salute. Occorre ci sia un limite proporzionato rispetto al sacrificio. Il bilanciamento deve essere ragionevole. Oggi tutto questo è ancora valido e necessario?
Posso su questo citare due esempi. Uno viene da una decisione dal Tribunale costituzionale tedesco e che ha ritenuto che la chiusura dei luoghi di culto fosse eccessiva come strumento diretto a garantire la salute, cioè che non costituisse un bilanciamento dei diritti, ma un annullamento del diritto alla libertà di culto o una compressione eccessiva. Da qui l’illegittimità di questa decisione Anche nella laica Francia vi è stata una eguale valutazione al fine di garantire la libertà di culto. Perciò possono essere certamente previste delle modalità con le quali vada garantita la salute ed esercitato il culto
Un esempio?
Per esempio nella limitazione numerica delle presenze si è manifestata questa eccessiva compressione della libertà di culto, come nel caso dei funerali. Cosa diversa è invece la decisione di evitare assembramenti che purtroppo ci sono stati in strada e non solo e senza adeguate garanzie. In altri termini una cosa è imporre una chiusura completa, togliendo la possibilità di svolgimento di riti nelle chiese, altro è porre delle limitazioni o meglio delle condizioni di indicazioni come questo può avvenire. Alla fine si è manifestata una linea adeguata attraverso una valutazione concorde da parte dello Stato, della Conferenza Episcopale Italiana e delle comunità religiose, perché anche questi provvedimenti vanno in qualche modo valutati congiuntamente.
Ci dice in cosa consiste il suo incarico di Consigliere generale della Città del Vaticano?
Il Consiglio di Stato è un organo di consulenza sul piano legislativo e regolamentare. Per esempio in questo momento si sta occupando dei regolamenti che riguardano l’attività amministrativa delle diverse direzioni. È curioso ricordare come la legislazione vaticana originaria, quella cioè successiva al Trattato tra Stato e Chiesa fosse stata largamente elaborata da un giurista israelita, Federico Cammeo, professore di diritto amministrativo nell’Università di Firenze.
